一九二一年十一月十四日，教育部部员举行“同盟罢工”，其他各部部员也因欠薪而“怠工”，日常政务因之停顿。参谋部自动请求解散。
陆军总长蔡成勋、海军总长李鼎新、司法总长董康、教育次长代理部务马邻翼都因部员索薪而请求辞职。
各省督军一面截留税款，招兵买马，一面以十万火急或百万火急的电报向北京讨饷，口气愈来愈不耐。
日本人则散布谣言，说是五国将共管中国财政。于是从十一月十六日起，北京、天津、汉口等处中交两行发生了挤兑风潮。
十八日外交团议决，拨出关税余款六百万元为两行兑现的准备金，可总税务司英国人安格因为关税余款是公债的担保品，拒不拨付。
外债借不到手，外国债主又毫不留情地催讨到期的欠债，使到北京财政部走投无路。日本首先想出了“借新债还旧债”的办法，于是各国纷纷效法。
当华盛顿会议开幕的前几天，美国烟酒借款已经到期。民国十年十一月一日，经手借款的美国银行团代表阿卜脱，向北京政.府也提出了“借新还旧”的办法，提出以一千六百万美元的新借款，用以偿还烟酒借款一千一百万美元及其六十六万美元的利息，同时扣取赎回美国人所持有的湖广铁路债券一百三十万美元及其利息一百零八万，新借款指定以烟酒税为担保品，设立一个以美国为稽核员的烟酒税稽核所主持其事。
这时候，总统府和国务院竟为了烟酒问题而发生争执。
当时盐务署长潘复是国务总理靳云鹏的人，而烟酒公署督办张寿龄则是总统徐世昌的人。阿卜脱提出“借新还旧”的办法后，如果一千六百万美元的新借款成立，虽然北京政.府所得甚微，可是经办机关烟酒公署却可以取得一百多万元的回扣。
烟酒公署既然是徐世昌所控制，靳云鹏就分不到分文了。于是潘复便想出了一个“移花接木”的办法，他向阿卜脱提供意见，指出烟酒税经常被各省军阀扣留，不是可靠的担保品，必须加入盐税余款为副担保品，才能保障借款的安全。这意见阿卜脱当然赞成。潘复的如意算盘是样一来，盐务署就可以平分秋色，得到佣金八十万美元，分享一百六十万美元佣金的一半。